检察机关提起公益诉讼探究

　　——全国首例检察机关提起行政公益诉讼案启示

　　沙河市人民检察院郑静雅

　　【摘要】党的十八届四中全会决定提出，要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，该决定的提出为检察机关提起公益诉讼指明了方向，为检察改革提供了依据。检察机关作为国家的法律监督机关，要立足职能，发挥监督实效，更应将提起公益诉讼落到实处。目前学者关于检察机关提起公益诉讼的研究成为焦点，笔者将以全国首例检察机关提起行政公益诉讼案例为缘由，充分探索检察机关提起公益诉讼的必要性和可操作性，以期为检察机关开展公益诉讼制度的完善提供有益参考。

　　【关键词】检察机关；公益诉讼；必要性；操作性

　　一、全国首例检察机关提起行政公益诉讼案情摘要

　　生态发展、绿色崛起是当前经济社会发展的主要目标，本案将是中国环境公益诉讼史上最为重要的影响性案例。　2013年9月，金沙县环保局通知佳乐建筑安装工程有限公司应缴纳噪音排污费121520元，但企业一直未缴纳。县环保局遂于2014年8月又向企业发出限期缴费通知，责令其于2014年8月23日前缴纳排污费。2014年10月13日，该公司缴纳了排污费，但已属逾期缴费，县环保局却不准备对企业行政处罚。金沙县检察院对此“不满”，认为佳乐公司拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为应当受到处罚。2014年10月20日，金沙县检察院将环保局告上法院，诉请法院判决环保局履行对企业的处罚职责。目前该案尚在审理之中，无论该案的结果为何，都将开启一个新的篇章，因为此前检察机关尚未有过以维护公共利益为目的，以原告身份对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的先例。

　　古罗马法谚：有权利即有救济。从这起案例我们可以深刻地感受到团体组织运用法律维护环境公共权利，起到了重要作用。从理论上看，公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，具有更强的独立性，具有丰富的司法资源,专业化的法律手段、强大的公权力,更应成为提起公益诉讼的主体，进一步维护公共利益。

　　二、检察机关提起公益诉讼的必要性

　　从国外的立法来看，在大陆法系国家,法国于1806年的民事诉讼法即赋予了检察机关提起民事诉讼的权利,法国民诉法规定检察官可以参加民事诉讼,包括国之安宁诉讼、官府诉讼、官之土地诉讼、贫困人不公赠与诉讼等等。[1]在英美法系国家，在英国,检察长参与行政诉讼法律约束如下:一、凡是需要颁布训诫令或者是宣言等加以保护的、涉及公共权利、公共利益的行政诉讼,都必须有检察长参加,在此类诉讼案件中,检察长代表着国家王权,也代表社会;二、为防止公共利益被损害,或者是约束公共机构以免发生违法行为,在通过申请获得检察长的许可后,个人或者是地方机关,也可以假借许可检察长的名义,对公益提起诉讼。[2]可见在西方国家的做法是,检察机关可提起公益诉讼。

　　从国内的立法来看，《宪法》第一百二十条的具体规定,我国各级人民检察院是法律监督机关。《民事诉讼法》规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。而检察机关的法律监督职能从其本质上来说就是对法律的整个实施过程进行监督,而作为公益诉讼的主体提起诉讼也应当成为其行使监督权的必然之意。

　　从法理性分析来看，起诉权与监督权相辅相承。检察机关的重要职能便是提起公诉，而法律监督更是其职能之所在。要想充分地行使法律监督权，检察机关的方式之一便是起诉。现实中，检察机关的监督涵盖了方方面面，面对行政机关的不作为、乱作为，面对企业团体危害行为，都要亮出“利剑”。从一这层面上，检察机关要想更好地行使监督权，就要用诉权的行使来保障监督的实现，检察机关提起公益诉讼势在必行。

　　从时代的发展步伐看，1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，首开公益诉讼之先河，被专家们称为“公益诉讼鼻祖”。此后，全国检察机关不断进行探索，国家高度重视，特别是在2014年召开的党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出将探索建立检察机关提起公益诉讼制度。既为作为公共利益代表的检察机关进一步扩大了司法职能,又是全面维护国家和社会公共利益的一次全新探索。

　　三、疏通检察机关提起公益诉讼的应有之举

　　一是完善立法，明确职能新定位。目前，关于检察机关提起公益诉讼的立法尚未形成，无法不立。要让检察机关真正发挥作用，要明确规定检察机关提起公益诉讼的时间、身份定位、费用承担、后果承担、保障机制等，这些都需要制定一部全国性的法律进行规定，起到强制作用，充实《民事诉讼法》的概括规定，形成完善的公益诉讼立法体系。

　　二是完善程序，规范诉讼新行为。关于检察机关以何种方式提起公益诉讼，笔者认为可从以下三个方面进行考量：一是作为原告主动提起。在行政公益诉讼中，行政相对人面对行政机关有的不敢、不愿、不想提起，这时检察机关就要在衡量重要性的基础上主动提出，在民事公益诉讼中亦如此；二是参与诉讼。如果相关受害公民、法人或者其他组织提起了公益诉讼，受诉人民法院应通知检察机关参与；三是督促起诉。这主要针对的是侵害公共利益的行为正在持续，如果不提起公益诉讼将会产生重大危害，这时检察机关就应当督促起诉，甚至在相关部门、个人不及时起诉的条件下,检察机关可以自行向法院提起诉讼。

　　三是完善保障，充足诉讼后备力。在诉讼费用的承担上，检察机关提起公益诉讼，其代表的是国家的公共利益，相关费用应由国家财政予以保障，以利于检察权的行使；在诉讼后果的承担上，作为诉有胜诉，也有败诉，并不能因为检察机关的提起而改变，因此，当作为公共利益的代表，检察机关在行使职权时，若胜诉，出现的只是成果如何分享的问题，但是若败诉则会出现相应的责任分担。因此，有必要对这一问题进行具体的规划，健全相应的保障机制。

　　四是锤炼队伍，适应诉讼新要求。检察机关提起公益诉讼作为一个新的改革领域，要起到应有的作用，就要发挥主观能动性，锤炼检察队伍。做到：结合实践勤研究，组织调研攻坚小组，重点研究国内外关于检察机关公益诉讼的理论与实践，形成有针对性、操作性强的调研报告；提升能力强素质，要成立专门的公益诉讼公诉组，主动接受培训，加强学习，提高应对公益诉讼的实践经验；规范执法树公正，由检察机关提起公益诉讼代表的是国家的信任，要做到规范执法，严格按照法律法规的规定行使手中之权，将为民服务的效果发挥到最大。

　　四、结语

　　检察机关提起公益诉讼制度已成为大势所趋，当前正是深化司法体制改革的关键时期，要抓住检察改革的风向标，积极探索，以实践为依据，真正将检察机关提起公益诉讼制度落实，为切实维护社会公共利益发挥应有作用。

关键词：检察